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作者：程 默

　　进入2008年，关于农村土地制度改革的探索骤然提速。

　　4月9日，来自安徽省建设厅的消息称，安徽省将建立并实施农民住房产权登记制度，农户获得建设部门发放的房屋所有权证后，有望以农村住房作抵押获银行贷款。4月15日，在抵押担保问题上，浙江省表示计划根据农民住房特点和银行抵押贷款的条件，在城乡结合部的农村地区试点农房抵押贷款。5月19日，山东省政府出台了《关于进一步做好促进就业工作的通知》，《通知》提出：“农村金融服务机构要拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，放宽贷款条件，降低贷款抵（质）押标准，创业人员的房屋产权、土地使用权”等“均可作为抵（质）押品”。

　　地方政府的改革，从某种程度上也促使中央的态度变得更为积极。6月，国土资源部有关负责人在谈到新一轮《土地管理法》修改时指出，最核心的改革可能是在农村集体土地财产权实现的形式和制度上的改革。7月，国土资源部要求，各地应“力争在2009年底前，基本完成全国宅基地使用权登记发证”。

　　但是，按照目前颁布的《物权法》和相关法律，农村宅基地只能在村集体内部流转，尚不允许城市居民或外村人购买，也就是说，农民的宅基地和土地不能进入市场交易，也没有获得抵押贷款的资质。同时，相应的房屋权属登记系统也极为滞后，缺乏进入市场的技术支撑。

　　在中央的法律环境还没有提供保障的背景下，如何解释地方政府如此密集的土地制度“创新”行为？如果我们把视野拉宽，放在中国整体的经济和分税制背景中，就不难理解地方政府的良苦用心了。

　　土地、房市与政府

　　当前，各级地方政府的财政开支对土地财政的依赖性很大。随着房地产市场泡沫开始暴露、土地流拍的事件频频发生，在土地收入预期不明朗的背景下，高度依赖土地财政的地方政府，开始试图激活压抑多年的农村土地“死产”这个“价值洼地”，就是可以理解的。

　　由于过去房地产行业屯地现象严重，今年年初颁布的《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确，土地闲置满2年的，依法应当无偿收回的要坚决予以执行；而土地闲置满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费，尤其是对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。

　　8月6日，国家统计局发布经济述评称，目前无论从宏观经济形势、政策层面还是需求层面，都不支持房价持续高涨，“房地产的暴利时代已经终结，在长达10年的房价上涨之后，中国房地产市场开始向理性回归”。国家统计局还认为，国内楼市上涨至远离其基本价值，远超国民的消费能力，其价格最终回落将成为必然。

　　8月26日，央行和银监会联合下发《关于金融促进节约集约用地的通知》（下称《通知》），《通知》规定，严格商业性房地产信贷管理，金融机构禁止向房地产开发企业发放专门用于缴交土地出让价款的贷款。对国土资源部门认定的建设用地闲置2年以上的房地产项目，禁止发放房地产开发贷款或以此类项目建设用地作为抵押物的各类贷款（包括资产保全业务）。央行与银监会联合下发的《通知》，正是对《国务院关于促进节约集约用地的通知》在金融政策方面的具体化。

　　但是严重依赖土地财政来满足本级政府开支运营的地方政府，尽管没有旗帜鲜明跟中央唱反调，不少地方却已经默默开启了“救市”之旅。

　　5月6日，河北省建设厅宣布，河北省将建立住房公积金中心与房地产开发企业合作的贷款合作机制；将住房公积金贷款上限从30万元提高到40万元；开拓住房公积金个人贷款异地买房业务。此举不但会刺激当地购房需求，在信贷收紧的情况下，开发商还可以转向住房公积金处获得一定的资金支持。

　　7月中旬，江苏国土厅网站刊登了一则由南京市国土局提供的“新闻播报”：市国土局“采取有效措施促进土地市场平稳发展”，将出让的土地规模从原先的200亩左右降低到100亩以下，有土地的土地出让金付款期限被延长到一年。

　　同月，长沙市人民政府近期就出台了《关于促进我市房地产业健康发展的若干意见》（下称《意见》），《意见》细化到将交易税调整为1.1%；多项房地产税费减免或延迟收取；以及公积金贷款首付降为20%。这些从土地、金融、税收以及开发报建等各方面提出的优惠政策，被长沙业界看为旨在增强楼市消费信心。

　　7月下旬，在听取了《上半年芜湖房地产市场运行报告》，以及多家房地产商的“感言”之后，芜湖市副市长洪建平明确表态，“政府将积极听取各家开发企业的意见和建议，并采取相应措施进行调整”。近期被列入芜湖市政府调整范围内的，就有“调整一手房和二手房交易中的相关政策”，“调整住房公积金贷款政策，激活银行现有资金，同时鼓励二手房上市交易”等等。

　　这种暧昧的调整说明，土地政策已经出现了实质上的松动。而支撑地方政府这么做的最大动力，则是地方财政高度依赖土地财政这一事实。

　　

　　土地财政绑架地方政府

　　与2007年“地王”频出的喧嚣相比，2008年的土地交易市场多多少少显得冷清。来自国土资源部的全国城市地价动态监测系统的数据显示，今年上半年全国土地有接近50%都是以底价成交收场，更有10%左右的土地遭遇流拍流标。以北京市为例，6月份北京住宅用地仅成交了1宗地，整个二季度共成交土地11宗，即使和一季度的35宗相比也下降了300%。

　　国家发改委的数据显示，2008年一季度，全国70个大中城市房屋销售价格上涨11%，土地交易价格上涨16.5%。二季度房价同比上涨9.2%，涨幅比一季度下降近两个百分点，土地价格涨幅回调则更加明显，虽然土地交易价格同比上涨10.8%，但相比第一季度涨幅下降了5.7个百分点。

　　这种局面不得不让地方政府大幅下调2008年的土地出让收入预期。深圳市政府将今年的国土资金收入预期大幅降低到154.33亿元，比去年215.6亿元的实际收入下降超过60亿元。而土地出让金，基本上已是地方政府最重要的一块财政收入。

　　有资料显示，2007年房地产商交给政府的土地出让金超过1万亿元，而当年地方财政总收入不过2.3万亿。再加上房企的营业税、土地增值税和企业所得税，地方财政已“退化”成名副其实的土地财政，地方政府已经退化为“房地产商的附庸”。而地方政府是怎样走到今天这个困局，则必须要从分税制说起，因为分税制正是土地财政的根源。

　　1994年的分税制改革至今，一方面，中央把财权高度集中，在税收分享上降低了地方政府所能取得的比重。收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，几乎都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，如地方工业增值税的75%上交中央政府，另外的25%留给地方。但另一方面，中央在收缴财权的同时，却把更多的事权层层下放给地方，把财政支出责任推给地方。在地方财政收入比例没有明显变化的前提下，地方财政支出的比例却逐步走高。

　　也就是说，在分税制改革中，中央政府一方面把财权上收，另一方面又把公共品供给的大部分责任作为政治任务“承包”给地方。当地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，为了满足地方经济发展的需要，维持庞大的行政机构的正常运转，地方政府就只有两个选择：一个是寻求中央的转移支付，即我们经常看到的“跑部钱进”，另一个则是谋求非税收入，把增加 GDP 、税源、土地出让金作为头等大事。

　　由于并没有承担与财权相对应的事权责任，中央也默认了地方的一些自收自支行为、甚至不规范的收入追求行为，由此导致了中国预算外收入迅速增加。这其中，土地出让收入变得越来越重要，有不少地方政府的土地出让金已经占预算外收入的60%以上。这就是为什么许多地方政府都在打着土地的主意，并变出花样抬高地价的原因。

　　更糟糕的是，中国财政体制改革的最新取向也让地方财政收入雪上加霜。

　　根据有关媒体披露，财政部财科所的方案认为，为了加大中央平衡地区间贫富差距的能力，所得税最好改为中央税。现在所得税实行中央地方按6∶4比例分成。2007年，中国企业所得税收入7723.7亿元，个人所得税收入3185亿元，合计占税收总收入的比重为26.2%。同时，适当考虑加大增值税地方分享比例。很多地方政府提出从目前的75∶25，调整为50∶50、60∶40等分配比例。

　　发改委宏观院的方案则更为大胆——它建议把增值税全部改为中央税！增值税现为中国第一大税种，2007年全国国内增值税收入高达15609.9亿元。增值税也是地方税收收入仅剩的最主要的来源，通常占地方税收收入一半以上。

　　由此可以看出，所谓的最新财税体制改革不仅没有朝着“事权与财权相匹配”的方向演进，反而在“强干弱枝”的路途上越走越远，地方政府收入与支出的缺口将进一步扩大。

　　

　　发现农村“价值洼地”的意义

　　面临如此大的收入压力和资金缺口，对于地方经济，释放“冻结”的农村土地就成为一个值得尝试的办法。而从基本经济原理上看，随着城市化的发展，农村土地进行流转和交易有迫切的现实需要。

　　2007年，中国人口约13亿，城市化率约45%，根据政府相关规划，到2020年，中国总人口约14.6亿，城市化率将达到55%。按照上述数据测算，2007~2020年，大约有1.7亿的城市新增人口，按照通用的每个城市人口占用100平方米的土地计算，约需要170亿平方米的土地，即2550万亩土地。如此澎湃的城市化进程和庞大的新增用地需求，自然需要农村土地作支撑。

　　国务院发展研究中心农村部部长韩俊在农村调研中发现，农村普遍存在一些倾向，如把整个农村纳入城市建设规划区，把农村集体土地全部转为国有土地；或者随意改变土地产权关系，“拿土地换身份”、“拿土地换社保”。类似的情况，在近年高速发展的城市化进程中大量存在，其结果是房地产商成为最大的受益者，而农民则成为最大的输家。

　　从农民角度看，目前农民发展农业生产有大量的融资需求，却因为没有抵押物得不到信贷支持。

　　《IT经理世界》对陕西佳县的一份调研资料显示，截至2008年5月末：佳县金融机构存款总额是6.08亿元，其中农村信用社2.8亿元，农业银行是2.3亿元，邮政储蓄8828万元。分别占比47.84%、38%和14.52%。可是在3.7亿元的贷款总额中，信用社2.8亿元，占75.96%，农业银行是8433万元，占22.67%，邮政储蓄510万元，占1.37%。

　　也就是说，信用社用47%的存款放出了75%的贷款，占整个贷款市场的3/4。另外的1/4中有绝大部分已经像抽血一样被农行抽走，资金严重外流。

　　这是一个农业县的金融服务全貌：机构3家，信用社作用是正面的，但根本无法全面覆盖；农行现在基本上只存不贷，作用基本上为负面；邮储银行刚刚起步，还在探索阶段。而且邮储目前能提供的贷款也都是质押贷款，意义根本不大。

　　佳县样本典型地反映了当代中国农村金融困局：一面是可以再放大数倍的资金需求，一面是供给渠道的单一；一面是需求的多层次性，一面是金融机构政策的一刀切；一面是农民对于小额资金的需求，一面是正规金融机构的“嫌贫爱富”……

　　因此，激活压抑多年的农村土地“死产”这个“价值洼地”，无疑将释放出巨大能量，并随之带来信贷扩张、投资和就业增加、GDP增加等等一系列地方政府所乐见的现象。

　　而事实上，激活农村土地价值更大的意义在于，地方性的这种制度探索或许为全国性的农地改革提供了范本。目前中国农民最值钱的资产有两个：一是农地承包权，一是宅基地使用权。依照《物权法》，这两个都被定义为“用益物权”，也就是说，事实上就是农民的财产。但是目前现行法律却规定两者都不能抵押，事实上等同于限制了农民的财产权利。

　　从这个层面上讲，地方政府的积极实验，很可能成为难得的创新之举。

　　例如，为了解决房产拍卖后的“执行难”和土地使用权的“变更难”，温州市法院和国土部门联合发出《协助人民法院办理集体土地使用权变更登记暂行规定》。该文规定：抵押的“农民房”经法院作为被执行物处置（拍卖）后，可直接办理农民集体土地使用权的变更登记。这就从“终端”上解决了“农房抵押贷款”的法律障碍，使之头尾打通，在实际上认可了“农房抵押贷款”。

　　安徽省的做法是，一旦银行实行了抵押权，可能会把该农村住房出售以收回贷款。按照受让对象的不同，可分为两种情况：如果是本村农户受让住房，按照现行土地管理的相关法律，该住房及宅基地产权随之转移；如果是城市居民受让该农村住房，房屋所有权变更后，相应的宅基地应依法由集体所有变为国家所有，由受让人享有土地使用权。

　　这样看来，释放农村土地“价值洼地”，即便不是地方政府不遗余力推动农地抵押贷款制度的最大动力，但它更大的意义则在于其衍生的一个“副产品”——为全国性的农地改革提供范本，从而在客观上推动中国农村土地制度的根本性变革。